En una economía mixta como la mexicana, el Estado tiene un papel doble. Por un lado, debe garantizar la libre competencia y concurrencia en los mercados; mientras que en sectores prioritarios o estratégicos debe diseñar una regulación que garantice los derechos básicos de los consumidores y vigilar su cumplimiento, de esta manera el mercado tendrá la certeza jurídica necesaria y dará confianza a todos los actores. En la Segunda Semana de Políticas Proconsumidor se enfatizó que los instrumentos de regulación del Estado mexicano no sólo deben apuntar a fortalecer la inversión, desarrollo y crecimiento de la industria y comercio, sino que deben avanzar en cuatro aspectos clave: los derechos fundamentales de los consumidores, la transparencia, la competencia y libertad de elección. Solo cuando existen estas medidas integrales podemos afirmar que la regulación implica fortalecer a los mercados, y no exclusivamente a una de sus partes.
En el caso del mercado de la venta y despacho de combustible, estamos frente a uno de los mercados más emblemáticos que se encuentran regulados por el Estado mexicano, quien a su vez, por un lado tiene el monopolio de la explotación del petróleo y también permite la inversión privada en la distribución y venta de combustibles. Esta regulación tiene como resultado un esquema complejo de protección al consumidor, en que participan distintas instancias del Gobierno Federal, y en que la verificación administrativa que realiza la Profeco es sólo una parte del complejo entramado de los elementos que deben contribuir a generar confianza en el mercado.
Entendiendo así el modelo, nos queda claro que la verificación administrativa no es la única herramienta que genera confianza en este mercado, pero sí es la que es responsabilidad directa de la Profeco y es la forma mediante la cual nosotros contribuimos a construir confianza.
El objetivo primario de la verificación es asegurar que los agentes del mercado cumplan con la ley, las Normas Oficiales Mexicanas y los estándares de seguridad de producto en favor de los consumidores. Es claro que derivado de lo dispuesto en las Normas Oficiales Mexicanas, la Procuraduría está obligada a realizar la tarea de verificación y en pro de la defensa de los consumidores ha ejercido sus funciones. Aquí unos datos:
- Cada año, la Profeco verifica en promedio 9 de cada 10 estaciones de servicio en el país. Tan solo el año pasado se verificaron 8 mil 988 estaciones de las 9 mil 267 del padrón correspondiente a 2011. Además, al menos 4 mil estaciones fueron verificadas más de una ocasión, atendiendo las denuncias de los consumidores.
- Aquí quiero resaltar el trabajo casi censal de las verificaciones en el sector de gasolina. En ningún otro mercado la Profeco verifica prácticamente todos los establecimientos donde hay relaciones de consumo. Incluso hay múltiples medidas preventivas que también existen en este mercado, como es el trabajo de calibración y certificación previa que existe sobre todas las bombas despachadoras..
- De este trabajo permanente de la Profeco, se ha detectado que en promedio en 30 por ciento de las estaciones de servicio se inmoviliza al menos 1 instrumento del dispensario por alguno de los rubros de verificación que indica la Norma. Asimismo, desde enero del 2007 hasta el 1 de octubre de este año se han impuesto 182 millones 754 mil 718 pesos en multas por distintos incumplimientos a la Norma Oficial Mexicana.
Por otro lado, hay que reconocer que se siguen enfrentando obstáculos para realizar la verificación, como son las negativas de algunas estaciones de servicio a que la autoridad los verifique. Cada año se suman en promedio 570 negativas de verificación.
Con base en estos datos hay que reconocer que cualitativamente hablando el modelo de operación vigente hasta ayer estaba rebasado y tenía rendimientos marginales decrecientes. Es decir, aun cuando se verificara más no se observarían mejores resultados en cuanto al cumplimiento de la ley. Bajo esta modelo que ayer llegó a su fin, el trabajo de verificación ya no contribuye de manera positiva a la construcción de confianza, de ahí que resultaba fundamental transformar el modelo.
En este contexto, hay que reconocer el trabajo de la Secretaría de Economía en su conjunto, pero de manera especial a la Subsecretaria de Competitividad y al Comité de Normalización que encabeza la Dirección General de Normas, por esta sensibilidad de impulsar este proceso de transformación de normalización de una manera tan atinada y con mucha sensibilidad. Desde 2010, que se inició con este proceso normativo para la actualización de la Norma 005, y en 2011, cuando se propuso la creación de la 185, la Profeco, como representante de los consumidores en el Comité de Normalización, se posicionó contundentemente a favor de ambas.
Con su entrada en vigor se fortalece el trabajo de verificación que realiza la Profeco. Por ejemplo, la Norma 005 obliga la integración de aditamentos de confiabilidad, y dificulta la alteración de la arquitectura del dispensario. Asimismo, el dispensario contará con una bitácora de eventos, en el que se podrá revisar hasta 12 meses del historial del funcionamiento electrónico del dispensario.
De manera coloquial el modelo de verificación que ayer terminó se podría describir como una fotografía que toma la Profeco de las bombas en una estación en el momento exacto que llega a las mismas, mientras que ahora este dispositivo permitirá tener una película continua sobre cómo ha despachado la bomba en los últimos 12 meses y consecuentemente identificar la o las alteraciones.
En cuanto a la 185, permitirá una mayor certidumbre sobre el software instalado en los dispensarios.
Con la entrada en vigor de estas normas se observa un doble cambio fundamental en el factor de riesgo. Por un lado, se reduce el riesgo de los consumidores de recibir menos combustible por el que pagaron; mientras que por el otro, aumenta el riesgo al proveedor que busca alterar el despacho, pues ahora sí la autoridad tendrá elementos integrales para detectar y sancionar las violaciones.
Con estas normas se tendrán resultados más claros y transparentes en las acciones de verificación; asimismo, permitirá contar con información más confiable respecto del funcionamiento de los dispensarios, y por ello es necesario que ya no sólo la Profeco sino todas las autoridades involucradas en este mercado regulado hagan lo necesario para proteger al consumidor.
Para obtener más eficacia en el cumplimiento de las Normas, debemos de actuar todas las autoridades competentes en el mercado; una de ellas es Petróleos Mexicanos, quien con facultades en la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el ramo del Petróleo, otorga a particulares la distribución de combustibles líquidos a través de estaciones de servicio franquiciadas por la paraestatal; además en el Contrato de Franquicias se establece como obligación de los dueños de las estaciones de servicio cumplir con lo dispuesto en las Normas Oficiales, y consecuentemente su incumplimiento es una causal de recisión del contrato y retiro de franquicia.
En este sentido, ayer se dio inicio a un nuevo esquema de información con Petróleos Mexicanos. De manera semestral, a partir de la entrada en vigor de estas Normas Oficiales, la Profeco entregará un reporte con las estaciones que incumplan la Norma o se niegan a las visitas de verificación, con el objeto de que Petróleos Mexicanos evalué el retiro de la franquicia. Toda esta información será publicada. Cabe recordar que las estaciones gozan de una franquicia proveniente de una empresa pública y por tanto deben ser ejemplares en el cumplimiento de la ley.
Ayer, para cerrar un ciclo de modelo de verificación, la Profeco envió un reporte a Petróleos Mexicanos de las estaciones de servicio que no han permitido realizar las verificaciones de la autoridad y las que recurrentemente han incumplido con la normatividad que les aplica, para que PEMEX considere el correspondiente retiro de la franquicia.
Estas Normas no son por sí mismas la solución al problema de confianza del mercado de gasolinas, que con razón ha preocupado por muchos años a los consumidores, pero sí son una gran oportunidad para propiciar un punto de inflexión y empezar a reconstruirla, mediante resultados, eficacia y seguridad jurídica. Ahora más que nunca es posible definir una clara frontera entre la legalidad y la ilegalidad.
Las herramientas tecnológicas que la Norma plantea y la coordinación entre Profeco y PEMEX serán clave para cerrar la puerta a aquellos que estén fuera de la ley. Por eso ahora el reto es profundizar la transparencia y rendición de cuentas de todos los actores; Profeco por delante, pero también PEMEX y todos los proveedores.
Como lo mencioné anteriormente, las verificaciones de la Profeco son casi censales. El objeto de una verificación es identificar el cumplimiento de la Ley, y en caso contrario sancionarlo. Un mercado no puede corregirse exclusivamente mediante estas verificaciones. Debe contar con estímulos e incentivos que generen mayor competencia y transparencia. La eficacia en la protección de los derechos de los consumidores es directamente proporcional al grado de avance en la competencia de los mercados. En sentido inverso, a menor competencia, mayor vulnerabilidad, lo que obliga a mayor cantidad de verificaciones y sanciones de la Profeco.
Por eso resulta indispensable que en esta oportunidad, Pemex participe de manera directa en impulsar incentivos dentro del diseño, otorgamiento y evaluación de las franquicias, que propicien mejores prácticas comerciales, a través de mayor competencia, transparencia y rendición de cuentas. No me queda la menor duda que Pemex puede velar simultáneamente por la seguridad jurídica de los franquiciatarios y por los derechos de los consumidores.
Regulación, Competencia y Consumidores 
¡Cuantos lugares comunes! Es triste constatar que el procurador federal del consumidor carece de imaginación hasta para mentir decorosamente, valga el oxímoron.
En todo este palabrerío, que no hace sino repetir lo que la Profeco ha venido diciendo desde hace años, el consumidor aparece solamente como vocablo; como pretexto para justificar un conjunto de acciones burocráticas deshilvanadas y carentes de sentido. Veamos:
¿Es posible creer que con las verificaciones, los parches a las normas y los avisos a Pemex el consumidor, ahora sí, confiará en el sistema que durante años lo ha defraudado al comprar gasolina? ¿Quiere usted decir que las normas anteriores eran deficientes; que las verificaciones eran simuladas, o que Pemex no sabía del elaborado sistema de robo que se ha institucionalizado en México desde por lo menos 50 años? Usted, Procurador, ¿cree que el consumidor es así de ingenuo?
¿Cuál de todas estas medidas evitará el robo de gasolina a lo largo de miles de kilómetros de ductos de Pemex? ¿O es que su fe, Procurador, en nuestro sistema de «economía mixta» es tan epidérmica que se sostendrá creyendo que, habiendo oferta de gasolina robada barata, dejará de haber demanda sencillamente porque usted así lo decide?
¿Cuál de todas estas medidas evitará que el gasolinero compre, por las buenas o por las malas, el combustible robado y lo revenda?
¿Cuál de todas estas medidas evitará que el combustible sea adulterado desde las pipas de Pemex o en cualquier punto entre los centros de distribución y los tanques de las gasolinerías? ¿o que los gasolineros dejen de querer ganar aún más?
¿Cuál de todas estas medidas evitará la corrupción en el sistema de comercialización que obliga a los gasolineros a engañar al consumidor valiéndose de la tecnología de punta, que el sistema les permite adquirir antes aún de que las NOM sean puestas en acción?
¿Cuál de todas estas medidas es producto de la voluntad y de la capacidad de acción organizada de los consumidores? Si su respuesta es que la Ley les permite participar en el proceso de normalización, usted es ingenuo o de plano miope: todos sabemos cómo y quién redacta las normas en México, y que los consumidores, a veces «representados» por la Profeco, brillan por su ausencia.
¿Cuál de todas estas medidas nació como respuesta de una convocatoria pública emitida por la Profeco, en la que hayan participado, como parte de la sociedad civil, expertos universitarios, estudiosos, conocedores de lo que sucede en el mercado real de las gasolinas? Y si responde que el Consejo Consultivo del Consumo «acompañó» a la Profeco en la construcción de todas estas medidas, dejaremos de creer en su honestidad, Procurador, porque todo mundo sabe que el Consejo es mediocre y ha sido capturado por los proveedores organizados, entre ellos los propios gasolineros.
Procurador: los consumidores ya llegamos al siglo 21. Se necesita más que retórica para que renazca (resucite) nuestra confianza en el sistema, en el gobierno y en las buenas intenciones cuando carecen de sustancia. Respetuosamente le sugiero que busque –supongo que, como abogado, sabrá hacerlo– el famoso espíritu de la Ley, y que lo convierta en la idea central de su trabajo. En todo lo que usted dice se nota claramente la ausencia de ese espíritu. (Y, de paso, revise las normas del español. Su redacción deja que desear.)
Gracias por sus amplios comentarios Francisco.
He reconocido lo complejo de encontrar un punto de inflexión para construir confianza. He dicho que el deterioro es muy profundo y por tanto se requiere de la participación de múltiples actores y medidas.
EL esquema anterior se encontraba superado pues no permitía conocer el desempeño histórico de los dispensarios. Esto impedía identificar las posibles alteraciones que se hicieran a las bombas. Por lo mismo, bajo ninguna circunstancia era una simulación, y la evidencia está que en el 30% de las estaciones hubo sanciones, sino que era un modelo de verificación ineficaz.
Por otro lado, muchos de sus cuestionamientos son competencia directa de Pemex. Por estas razones es que afirmo que la verificación renovada es muy importante, pero en sí misma no es suficiente para generar mejores prácticas comerciales.
El espíritu de la Ley Federal de Protección al Consumidor establece un conjunto de derechos básicos sobre los cuales nos corresponde velar. Pero es importante resaltar, como lo he hecho, que la eficacia en la protección de los derechos de los consumidores es directamente proporcional al grado de avance en las condiciones de competencia. De ahí que urgen mejores esquemas de comercialización que corresponde desarrollarlos a Pemex.