Discutamos la Competencia.

Ayer tuve la oportunidad de participar el el programa Espiral, conducido por Ricardo Raphael. El tema sobre el cual reflexionamos es el de las recientes reformas en materia de competencia económica. ¿Es suficiente reformar la ley para que se decrete la competencia en los mercados? ¿Es un tema institucional, de incentivos o cultural? ¿México tiene una visión unívoca en la materia? ¿Cómo podemos avanzar en empresas que sepan competir más y que esto genere mayor beneficio social?

Estos son algunos de los aspectos sobre los cuales se reflexionó junto con la Comisionada Presidenta de la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE), Alejandra Palacios, Manuel Molano del IMCO, Lucía Ojeda de SAI Consultores y su servidor. Este tipo de reflexiones son fundamentales, pues si bien el tema de competencia económica es de alta complejidad técnica, también debe evaluarse desde un punto de vista de modelo de sociedad y mercado.

¿Reforma integral de la Profeco?

En días recientes se ha abierto el debate sobre la posibilidad de hacer una reforma integral a la Ley Federal de Protección al Consumidor y consecuentemente de la Profeco. Al respecto, les comparto la entrevista que me hicieron en Reforma Negocios y se publica hoy, en donde analizamos diferentes oportunidades para mejorar la tutela de los derechos de los consumidores. En la nota se enfatizan las propuestas en materia de verificación, pero quisiera retomar otros aspectos también propuestos.

Desde diciembre de 2011 señalé que el modelo de protección al consumidor en México está superado, pues éste se caracteriza por una visión centralista, inquisitoria y excluyente. En este sentido, el dotar a una sola instancia de todo un conjunto de atribuciones en la materia ha excluido que participen y tengan responsabilidades otros niveles de gobierno, las organizaciones de consumidores, la empresa y otros grupos de interés. En ese sentido, desde hace al menos 20 años las relaciones entre Estado y empresa han cambiado radicalmente, y por lo mismo es importante reorientar el papel de instituciones como la Profeco. Al respecto, convendrá distribuir mecanismos de protección a otras instancias y transitar a un modelo basado en la corresponsabilidad y construcción de confianza.

Aquí hay dos aspectos clave. Por un lado, la definición de los derechos básicos de los consumidores. En este terreno pienso que nuestra legislación comparte elementos con las regulaciones y políticas públicas más avanzadas en el mundo. Por el otro lado, los mecanismos de los que dispone la autoridad –la Profeco- para verificar el debido cumplimiento de la ley. Aquí es donde se encuentra el debate sobre la eficacia y eficiencia de los instrumentos de verificación. Al respecto he escrito en otras oportunidades lo burocrática y compleja que es la función de verificación a cargo de diferentes instituciones que hacen visitas a establecimientos comerciales, por lo que amerita un debate transversal y profundo, que permite generar mayor certidumbre jurídica y que el cumplimiento de la ley sea generalizado. Asimismo, también he escrito que para aligerar la carga de los costos de verificación, se deben introducir incentivos de mercado.

En la entrevista hago mención expresa que en el terreno de combustibles ya no tiene razón que la Profeco tenga toda un área de verificación de combustibles, dado que la reciente reforma energética genera nuevos incentivos de mercado para que la competencia sea la base de un nuevo marco de cumplimiento de la ley. Este planteamiento lo sostengo desde que entró en vigor las NOMs 005 y la 185 en materia de despacho de gasolina, pues el diseño histórico con el que se ha pretendido que los consumidores gocen litros de a litro parece una paradoja: el Estado (vía Pemex), que hasta hoy, es quien goza de la venta exclusiva de gasolina en el país y quien tiene también la exclusividad de otorgar franquicias para que particulares abran estaciones de servicio, le otorga a otra entidad del mismo Estado (Profeco), la responsabilidad de que verifique que no nos roben, cuando en realidad debería generar un mercado con más competencia y rivalidad entre proveedores. En pocas palabras es el mismo perro persiguiéndose la cola. La competencia generará una nueva dinámica de verificación en el sector de gasolina y gas LP.

Otro aspecto clave en materia de verificación, es que al igual como se avanzó en el diseño de la actual COFECE, en la Profeco se deben dividir las áreas de verificación e investigación, de las que resuelvan los procedimientos para que se sustancien en forma de juicio y eventualmente conduzca a una sanción.

Por último, les comparto nuevamente un policy brief que Central Ciudadano y Consumidor y CIDAC hicieron en 2013, “Políticas de Competencia y Protección al Consumidor: Hacia una convergencia necesaria”, en donde a partir del análisis de diferentes mercados, así como sistemas de protección de consumidores y competencia más avanzados en el mundo, proponemos la fusión entre la hoy COFECE y la Profeco, con el objeto de que ambas políticas converjan para así avanzar en ampliar el bienestar de los consumidores y el ejercicio de sus derechos.

El ABC en la crisis del huevo.

Hoy, como en 2012, el mercado del huevo enfrenta un problema de alzas considerables en los precios. En la ocasión anterior, el origen del problema fue la gripe aviar que generó escasez en el abasto y comercialización del producto e impactó gravemente en los precios en varias zonas del país. Ahora, las autoridades no han atribuido este encarecimiento a un problema sanitario. Al respecto vale la pena leer el análisis de Carlos Martínez, quien revisa el comportamiento estacional del precio del huevo y sobre todo lo vincula con una posible afectación debido a precios internacionales. Incluso el propio Secretario de Economía declaró que se busca identificar el origen del incremento y poder tomar las acciones contra los responsables de esta situación. Asimismo descartó que se tratara de un problema de temporada o de abastecimiento. Esta declaración detonó una serie de acciones gubernamentales. En este contexto es donde conviene identificar el papel que en esta crisis corresponde a consumidores, autoridades, políticos e industria.

El huevo es la principal proteína de origen animal que consumimos los mexicanos. Somos el consumidor número uno en el mundo (promedio de 22 kg por persona al año). Por eso el alza en el precio no es un tema menor. No obstante esta relevancia, los consumidores somos los soberanos de los mercados y tenemos la opción de elegir otros alimentos y con la correspondiente reducción de la demanda, contribuir a que baje y se estabilice el precio del huevo. Además, nos corresponde denunciar actos ilegales.

De manera intrínseca con el tema de los consumidores, está el papel de la Profeco, quien en estas circunstancias despliega una estrategia de vigilancia y verificación en establecimientos, con el objeto de identificar posibles infracciones a la Ley y violaciones a los derechos básicos de los consumidores, así como prácticas abusivas, coercitivas o engañosas, para lo cual cuenta con diferentes instrumentos coercitivos como multas, suspensiones y clausuras. Eventualmente en caso de encontrar casos de acaparamiento, puede hacer la denuncia correspondiente al ministerio público, pues son responsabilidades de carácter penal. Asimismo, en caso de identificar prácticas que pudieran ser monopólicas, puede abrir una denuncia con la COFECE. El punto fino en la interpretación jurídica, es cómo pueden sistematizarse aquellas prácticas industriales o comerciales en detrimento de la sociedad, que el artículo 28 constitucional advierte que serán castigadas con severidad, en relación con las disposiciones de la Ley Federal de Protección al Consumidor y su reglamento en cuanto a que un tipo de práctica abusiva es la manipulación de precios. Resulta oportuno que la Profeco emita criterios y lineamientos de cómo interpretar y aplicar estas disposiciones. Asimismo, es muy importante vincular cómo bajo el principio Pro Persona que establece nuestra Constitución, la Profeco también asume responsabilidades en cuanto a la protección y defensa de derechos fundamentales, como el de alimentación. Al respecto, escribí hace tiempo un paper sobre la argumentación jurídica y política pública que siguió la Profeco en 2012 al enfrentar la crisis de gripe aviar: Derechos básicos de los consumidores, mercado global y derechos humanos. El caso de México.

El tema de competencia económica es el más atractivo, dada la reciente reforma legal. Al respecto, la Comisionada Presidenta de la COFECE declaró que se inició una investigación por prácticas monopólicas absolutas, para identificar si se acredita la manipulación de precios, así como la eventual segmentación de mercados. Para cumplir esta tarea, esta agencia tiene ahora mecanismos de verificación e investigación muy robustos, semejantes a los que ocurren en las principales agencias “antitrust” en el mundo, como es el caso de que la COFECE en sus diligencias pueda tener acceso a cualquier oficina, computadora, archivero, etc., o el caso de ofrecer reducir sanciones a quien haya participado en prácticas ilegales y coadyuve con la investigación (los famosos whistleblowers). Esto representa que la agencia tiene la facultad de revisar a detalle todo lo que sea de su interés y en caso de encontrar elementos que permitan probar la práctica monopólica, lo usará en la investigación misma. Otro aspecto clave en este caso será la determinación del mercado relevante y el poder sustancial de cada procesado, así como ampliar las investigaciones a los insumos para la elaboración de este producto.

El tercer aspecto que hay que analizar son los políticos, quienes reaccionan a diferentes incentivos. Recordemos que en la crisis de gripe aviar del 2012, el entonces Jefe de Gobierno Marcelo Ebrard hizo compras masivas de huevo en la Central de Abastos y la distribuyó, en ciertas comunidades vinculados con sus clientelas políticas, en donde la gente para comprar un kilo de huevo tenía que hacer tres horas de fila. Lo anterior además atrofió canales de distribución en la Ciudad y complicó la crisis. Este fenómeno es muy delicado, porque ante un caso extremo, podría ser el detonante de una “Guerra de Alimentos”, en la que los políticos empiecen a comprar grandes cantidades de producto para dar a sus gobernados y con esto generar zonas de escasez y desabasto, así como a encarecer todavía más más el precio de estos alimentos. Adicionalmente, existen voces de políticos que no reconocen que no hay control de precios y que al presionar no son parte de la solución, sino que incluso inciden en que se violen garantías de las empresas, como la del debido proceso.

Por último la empresa debe ser muy clara respecto de cuáles son sus responsabilidades legales en materia de mostrar precios al consumidor y cumplir programas de calibración de básculas, así como desde el punto de vista práctico tener facturas de compra y venta de sus productos. Obviamente no incurrir en conductas o actos que se encuentren tipificados como abusivos, engañosos o coercitivos, ni mucho menos prácticas monopólicas o anticompetitivas. En la medida que se genere información clara, las empresas podrán planear mejor su cumplimiento regulatorio y así las autoridades enfocarse con mayor precisión en las infractoras. Por último, en relación con el ejercicio de derechos humanos como el de alimentación, se generan nuevas relaciones y responsabilidades jurídicas de la empresa, pues ésta no necesariamente podría ser sancionada por una autoridad por violentar el ejercicio de éstas garantías, pero sí por obstaculizar su adecuado disfrute en el marco de lo que establece la Constitución y las leyes en la materia.

Por último, urge debatir a fondo sobre casos de crisis en la comercialización de productos básicos, pues hoy es el caso del huevo, pero también pasa con el maíz y algún día con el agua. Por eso, tenemos que contar con procesos más claros respecto de cómo actuar en crisis como la que hoy nos ocupa y definir criterios sobre las responsabilidades de cada agente en el mercado.

El Día del Consumidor

El pasado 15 de marzo se celebró el Día Internacional de los Derechos del Consumidor. Resulta indispensable reflexionar y debatir cuáles son las prioridades y mecanismos más eficaces y eficientes que contribuyan a una mejor tutela de estos. En esta lógica, les comparto el artículo que publico hoy en Reforma Negocios, en el que propongo una serie de temas que considero relevantes en nuestra discusión actual. Como siempre, son muy bienvenidos sus comentarios.

BERNARDO ALTAMIRANO RODRÍGUEZ

El Día del Consumidor

El movimiento por los derechos de los consumidores ha avanzado desde su inicio en los años 30. Uno de sus momentos más emblemáticos fue el discurso pronunciado en 1963 por John F. Kennedy, el cual dio pauta para que cada 15 de marzo se conmemore el Día Mundial de los Derechos del Consumidor. Los logros de este proceso pueden enmarcarse en dos grandes rubros. Por un lado, la protección de la integridad física de los consumidores, para reducir la probabilidad de riesgos que atenten contra su salud. Por otro, la lucha por la equidad y legalidad, para evitar que el consumidor, por ser la parte débil en las relaciones de consumo, sea objeto de prácticas abusivas, coercitivas o engañosas. Sin duda este aniversario es una oportunidad para evaluar avances y retos en esta agenda, la cual debe alinearse con incentivos de mercado y competencia, para ampliar la satisfacción de los consumidores y el ejercicio de sus derechos.

En la sociedad de la información el mayor reto es la protección de la privacidad y datos personales de consumidores, así como de los usuarios de servicios públicos y financieros. Como muestra, en 2014 la Comisión Federal de Comercio de EUA (FTC) ubicó al robo de identidad como la causa principal de reclamos de consumidores (más de 350 mil casos). En México, el IFAI y la Secretaría de Economía ejercen la batuta en este tema y tienen la compleja tarea de difundir el nuevo marco jurídico, promover una amplia campaña de educación en torno a este tema prioritario, tanto para las empresas, como consumidores, así como de avanzar en modernos mecanismos de certificación y autorregulación.

Un segundo aspecto se relaciona con la tutela de la integridad física de los consumidores, mediante la regulación de la seguridad de productos de consumo. Como lo hemos comentado antes, se trata de regulaciones que se desarrollan para reducir riesgos de daños por el uso cotidiano de productos con deficiencias en su proceso industrial. Aquí es paradójico observar cómo en México desde el lanzamiento del TLCAN se ha avanzado hacia la integración comercial e industrial con EUA y Canadá, pero es inexplicable cómo no se han desarrollado regulaciones paralelas y un esquema de responsabilidades como las que sí existen en dichos países. Este año México será el anfitrión de la Tercera Cumbre sobre Seguridad de Producto para los miembros del TLCAN, por lo que es una oportunidad para darle mayor visibilidad al tema.

Un tercer aspecto se relaciona con el derecho básico más complejo de tutelar en el presente: el derecho a la información. Por un lado, encontramos avances de gran relevancia, como la reciente resolución de la Primera Sala de la Suprema Corte, quien acaba de revisar una acción de grupo -hoy acciones colectivas- que interpuso la Profeco contra Reebok en febrero de 2012 por publicidad engañosa en los tenis “Easy Tone”. La Corte señaló que corresponde a la empresa probar que su publicidad es veraz y comprobable. Es temprano para conocer el alcance de esta resolución, pero anticipo que será muy positiva no sólo para los consumidores y para el trabajo de la Profeco, sino para el gran universo de empresas que buscan mayor confianza en el mercado, mediante competencia leal, legal y la autorregulación. El segundo tema es el acceso y búsqueda de la información. Me refiero a las acciones de años recientes emprendidas tanto por la FTC y la Comisión Europea contra Google, para identificar si el poder de mercado que tiene implica un sesgo en los mecanismos de búsqueda y esto afecta a la competencia, y confunde y vulnera al consumidor. En este contexto, existe la oportunidad para que la Cofece emprenda acciones similares y que se avance en la neutralidad de esta plataforma y así fortalecer el derecho a la información de los consumidores mexicanos.

En cuarto lugar tenemos tres epidemias que perjudican a los consumidores respecto del precio final, calidad y seguridad de lo que adquieren: informalidad, corrupción y piratería. Estos problemas no sólo afectan los servicios tradicionales, sino los más innovadores. El CEO de Netflix advirtió que la mayor competencia que ellos enfrentan en el mundo es la piratería, que además genera barreras a la entrada y reduce opciones a los consumidores.

Sin duda queda pendiente revisar retos de cómo proveer mayor calidad y cobertura en servicios públicos -desde el nuevo aeropuerto, hasta los hospitales-, así como los beneficios que traerá a los consumidores la reforma energética y el tema de la protección de la salud, entre otros.

¿Cuál es el futuro de Profeco?

Reforma
(30-Abr-2013).-

Los cambios en un modelo de defensa y promoción de los derechos de los consumidores son correlativos a cambios en las prácticas e instituciones económicas. En la década de los 70, el mundo atravesaba la Guerra Fría, en la que dos modelos económicos antagónicos buscaban imponer su visión de mercado, consumidor e intervención gubernamental. Bajo una óptica, el Estado era responsable de velar por el poder adquisitivo de los consumidores, para lo cual limitaba de manera estricta la libertad empresarial, controlaba precios y producía gran cantidad de bienes y servicios. Bajo otra, el Estado era responsable de tutelar la competencia en los mercados, pues la libre participación de los actores permitía obtener mejores precios y ampliar la libertad de elección.

En México, la Profeco nace en 1976, justo en medio de este debate. En esa época, nuestra economía era cerrada y dirigida, la competencia económica era muy limitada y prevalecían los controles de precios. Las prácticas anteriores fueron interpretadas por el Estado mexicano como la fórmula idónea para defender los intereses económicos de los consumidores, siendo estos parte de sus derechos básicos. En este marco, la Profeco cumplió cabalmente con una función de control y coerción, mediante sus visitas de verificación y vigilancia, con las cuales buscaba asegurar el cumplimiento de esta visión económica.

La Profeco nació con un diseño institucional centralista, excluyente y basado en desgastantes mecanismos persecutorios, mismos que polarizan, por un lado, los derechos de los consumidores, y por otro, a la empresa. Esto generó desconfianza entre ambas partes y sobre todo ante el mercado.

Con el paso del tiempo, México fue abriendo gradualmente sus puertas comerciales y cambiando su visión económica. En 1993 nace la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofeco), cuya función clave es combatir las prácticas monopólicas y anticompetitivas. El libre mercado comenzó a consolidarse, el control de precios se fue desvaneciendo y la Cofeco se perfilaba para ser un protagonista. Este era el momento propicio para cambiar de fondo el modelo de protección de los consumidores y, por ende, de la Profeco, lo cual, como sabemos, no ocurrió.

Ahora se abre otra oportunidad. El pasado domingo, el Secretario de Economía afirmó que “la Profeco está inmersa en un proceso de reestructuración”. La afirmación del Secretario Guajardo es idónea para repensar a fondo el modelo de protección, sobre todo a partir de que Cofeco y Profeco pertenecen a su Sector Coordinado.

El nuevo enfoque debe partir del reconocimiento de que las políticas de competencia económica y de los derechos de los consumidores son complementarias. Si bien ambas buscan promover el bienestar del consumidor, sus instrumentos institucionales varían, incluso llegando a sobreponerse, en tanto una medida de protección del consumidor puede afectar la competencia y viceversa. Esto lo ha estudiado ampliamente la OCDE, y podemos observar cómo múltiples países cuentan con instituciones que conjuntan ambas funciones: EU, Canadá, Francia, Australia, Colombia, Perú y Panamá, entre otros.

En México debemos dirigirnos hacia un modelo en donde una sola institución desarrolle las funciones de protección de los consumidores y de combatir las prácticas monopólicas. En este esquema, la función de verificación de la Profeco se enfocaría a combatir riesgos y abusos comerciales que atenten contra la integridad de los consumidores y la equidad de las relaciones de consumo, pero también para identificar prácticas monopólicas que se lleven a cabo desde cualquier ámbito comercial. De manera paralela, convendría desarrollar una oficina semejante al otrora Instituto Mexicano del Consumidor, un espacio mediante el cual se fortalezca la información a favor de los consumidores, para así reducir asimetrías de mercado y contribuir a una mayor transparencia comercial. Finalmente, convendría fortalecer el rol de los jueces.

Como lo dije desde diciembre de 2011, estando al frente de la Profeco, el modelo de protección de los consumidores en México está superado. Se debe transitar hacia un modelo en el que se construya confianza e incentive mejores prácticas comerciales, mediante mecanismos de corresponsabilidad y participación con la ciudadanía, nuevos esquemas de autorregulación empresarial y mayor intervención de los demás niveles de Gobierno. De esta manera será posible tener una visión integral de mercado y alinear derechos de los consumidores, competencia y libertad empresarial, en torno a un solo eje: la legalidad.

 

Presidente de Central Consumidor y Ciudadano A. C., miembro del Grupo de Expertos en Competencia y Derechos de los Consumidores de la UNCTAD, Ex Procurador Federal del Consumidor y Líder Negociador para Better Business Bureau en México.

Artículo publicado en Reforma/Negocios el pasado 30 de abril de 2013. http://busquedas.gruporeforma.com/reforma/Documentos/printImpresa.aspx?DocId=1472045-1066&strr=bernardo altamirano