El alto a la Publicidad Engañosa por parte de la Suprema Corte.

¿Qué pensarías sobre el hecho de que una empresa le reconozca ciertos derechos a unos consumidores en otro país y no haga lo propio con nosotros en México respecto de un mismo daño? Ante el creciente desarrollo de empresas globales con canales de producción y comercialización en todo el mundo, tenemos que evitar que éstas tengan un trato diferente a consumidores dependiendo de su país. Al contrario, este tipo de empresas tienen una responsabilidad corporativa mayor, pues tienen principios y estándares que deben aplicar globalmente y que incluso contribuyan a mejorar prácticas comerciales en mercados menos desarrollados. De lo contrario, reducir estándares implicaría que estas marcas tengan consumidores de primera, segunda, tercera, etc., categorías.

Pues Reebok en México demuestra que nos considera consumidores de segunda. Esto se evidenció con un caso de publicidad engañosa encontrada en un anuncio de los tenis Easy Tone, que se persiguió de manera simultánea y por diferentes mecanismos en EUA y México.La gran diferencia es que mientras en EUA acordó con la autoridad conformar un fondo de 25 millones de dólares para compensar a quienes engañó con su publicidad, en México se la pasó jugando al abogado coyote peleando que no se había probado que su publicidad era engañosa (insisto, ¡Es la misma que Reebok reconoció engañosa en EUA!). Por eso, con una estrategia procesal que denigra la dignidad de los consumidores mexicanos, peleó de forma una acción colectiva interpuesta por la Profeco en febrero de 2012. La semana pasada la Suprema Corte de Justicia de la Nación le puso un alto a estas prácticas abusivas y le dijo a Reebok que a ellos les corresponde probar que su anuncio tiene las ventajas que afirman y no a los consumidores demostrar lo contrario. Es decir, la carga de la prueba recae en la empresa. ¡Felicidades a la Corte y en particular al Min. José Ramón Cossío quien en la Primera Sala promovió esta resolución! ¡Es un gran precedente en materia de publicidad engañosa!

Siempre he pensado que los derechos básicos de los consumidores comparten ciertas características con los derechos y libertades fundamentales, como el hecho de que en su defensa y promoción se debe considerar su universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En este sentido, estamos hablando de que el derecho básico tutelado es el derecho a la información, mediante al combate a la publicidad engañosa. Por esto resulta indispensable estudiar el proceso jurídico contra Reebok, tanto en EUA, como en México. Les comparto un ensayo que escribí al respecto y que me es publicado en el Blog de Nexos: El Juego de la Corte. Mi texto: El alto a la Publicidad Engañosa por parte de la Suprema Corte.

¿Cuál es el futuro de Profeco?

Reforma
(30-Abr-2013).-

Los cambios en un modelo de defensa y promoción de los derechos de los consumidores son correlativos a cambios en las prácticas e instituciones económicas. En la década de los 70, el mundo atravesaba la Guerra Fría, en la que dos modelos económicos antagónicos buscaban imponer su visión de mercado, consumidor e intervención gubernamental. Bajo una óptica, el Estado era responsable de velar por el poder adquisitivo de los consumidores, para lo cual limitaba de manera estricta la libertad empresarial, controlaba precios y producía gran cantidad de bienes y servicios. Bajo otra, el Estado era responsable de tutelar la competencia en los mercados, pues la libre participación de los actores permitía obtener mejores precios y ampliar la libertad de elección.

En México, la Profeco nace en 1976, justo en medio de este debate. En esa época, nuestra economía era cerrada y dirigida, la competencia económica era muy limitada y prevalecían los controles de precios. Las prácticas anteriores fueron interpretadas por el Estado mexicano como la fórmula idónea para defender los intereses económicos de los consumidores, siendo estos parte de sus derechos básicos. En este marco, la Profeco cumplió cabalmente con una función de control y coerción, mediante sus visitas de verificación y vigilancia, con las cuales buscaba asegurar el cumplimiento de esta visión económica.

La Profeco nació con un diseño institucional centralista, excluyente y basado en desgastantes mecanismos persecutorios, mismos que polarizan, por un lado, los derechos de los consumidores, y por otro, a la empresa. Esto generó desconfianza entre ambas partes y sobre todo ante el mercado.

Con el paso del tiempo, México fue abriendo gradualmente sus puertas comerciales y cambiando su visión económica. En 1993 nace la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofeco), cuya función clave es combatir las prácticas monopólicas y anticompetitivas. El libre mercado comenzó a consolidarse, el control de precios se fue desvaneciendo y la Cofeco se perfilaba para ser un protagonista. Este era el momento propicio para cambiar de fondo el modelo de protección de los consumidores y, por ende, de la Profeco, lo cual, como sabemos, no ocurrió.

Ahora se abre otra oportunidad. El pasado domingo, el Secretario de Economía afirmó que “la Profeco está inmersa en un proceso de reestructuración”. La afirmación del Secretario Guajardo es idónea para repensar a fondo el modelo de protección, sobre todo a partir de que Cofeco y Profeco pertenecen a su Sector Coordinado.

El nuevo enfoque debe partir del reconocimiento de que las políticas de competencia económica y de los derechos de los consumidores son complementarias. Si bien ambas buscan promover el bienestar del consumidor, sus instrumentos institucionales varían, incluso llegando a sobreponerse, en tanto una medida de protección del consumidor puede afectar la competencia y viceversa. Esto lo ha estudiado ampliamente la OCDE, y podemos observar cómo múltiples países cuentan con instituciones que conjuntan ambas funciones: EU, Canadá, Francia, Australia, Colombia, Perú y Panamá, entre otros.

En México debemos dirigirnos hacia un modelo en donde una sola institución desarrolle las funciones de protección de los consumidores y de combatir las prácticas monopólicas. En este esquema, la función de verificación de la Profeco se enfocaría a combatir riesgos y abusos comerciales que atenten contra la integridad de los consumidores y la equidad de las relaciones de consumo, pero también para identificar prácticas monopólicas que se lleven a cabo desde cualquier ámbito comercial. De manera paralela, convendría desarrollar una oficina semejante al otrora Instituto Mexicano del Consumidor, un espacio mediante el cual se fortalezca la información a favor de los consumidores, para así reducir asimetrías de mercado y contribuir a una mayor transparencia comercial. Finalmente, convendría fortalecer el rol de los jueces.

Como lo dije desde diciembre de 2011, estando al frente de la Profeco, el modelo de protección de los consumidores en México está superado. Se debe transitar hacia un modelo en el que se construya confianza e incentive mejores prácticas comerciales, mediante mecanismos de corresponsabilidad y participación con la ciudadanía, nuevos esquemas de autorregulación empresarial y mayor intervención de los demás niveles de Gobierno. De esta manera será posible tener una visión integral de mercado y alinear derechos de los consumidores, competencia y libertad empresarial, en torno a un solo eje: la legalidad.

 

Presidente de Central Consumidor y Ciudadano A. C., miembro del Grupo de Expertos en Competencia y Derechos de los Consumidores de la UNCTAD, Ex Procurador Federal del Consumidor y Líder Negociador para Better Business Bureau en México.

Artículo publicado en Reforma/Negocios el pasado 30 de abril de 2013. http://busquedas.gruporeforma.com/reforma/Documentos/printImpresa.aspx?DocId=1472045-1066&strr=bernardo altamirano

¿Es posible definir un consumidor global?

Ante los esfuerzos enfocados a internacionalizar la defensa de los derechos  de los consumidores e impulsar mecanismos y políticas públicas homogéneas, es  válido preguntarse si podemos hablar de un consumidor global y dónde se  encuentra México.

marzo 15, 2013Bernardo  Altamirano Rodríguez

Por: Bernardo Altamirano Rodríguez

Hoy se celebra el Día Mundial de los Derechos del Consumidor. La elección del  15 de marzo para conmemorar a los consumidores nos remonta al discurso que  pronunciara en 1963 ante el Congreso el entonces Presidente John F. Kennedy, en  donde justamente se posicionó notablemente sobre estos derechos. Pero darle el  carácter de “Día Mundial” implica reconocer que en todo el planeta se  desarrollan esfuerzos de diferente impacto que buscan hacer más eficaz el  disfrute de los derechos de los consumidores.

Existen avances y pendientes de esta agenda tan importante, que pueden  analizarse en lo global, en lo regional y en lo nacional. En el primer nivel,  uno de los puntos de inflexión fue la emisión de las Directrices de la ONU de  1985 en las que se definen los derechos básicos de los consumidores. No debemos  obviar que dicho esfuerzo se dio en medio de la Guerra Fría, en la que existían  dos modelos económicos y de mercado antagónicos, por lo que llegar a un consenso  en torno a principios básicos que debían atenderse a nivel global, fue un gran  logro. En lo regional, destacan instrumentos claros de cooperación y  coordinación en el seno de la Unión Europea, así como esfuerzos importantes en  el ámbito Iberoamericano. En lo nacional, prevalecen amplias diferencias en el  nivel de avance en los marcos jurídicos, que implican retos de las autoridades,  legisladores, empresa y sociedad, respecto de cómo promover con mayor eficacia  estos derechos.

Ante este conjunto de esfuerzos enfocados a internacionalizar la defensa de  los derechos de los consumidores e impulsar mecanismos y políticas públicas  homogéneas, es válido preguntarse si podemos hablar de un consumidor global y  dónde se encuentra México. Para hacer una primera aproximación de respuesta,  propongo analizar los avances en torno a cuatro elementos fundamentales: marco  jurídico, fortaleza de la autoridad, patrones de consumo y cultura de la  legalidad.

1.- Marco jurídico. La legislación  en la protección de los derechos ha evolucionado, tanto en lo sustantivo, como  en lo procedimental. México fue país pionero en definir un marco jurídico ad  hoc pero esta tarea, al ser interdisciplinaria, implica también la  sistematización con otras áreas, como son la de competencia económica, la  legislación de sectores regulados y monopolios, diseño de servicios públicos, la  seguridad jurídica en torno a marcas y patentes, los trabajos de normalización y  certificación de la conformidad, entre muchos otros. Todos estos elementos  implican evaluar una dimensión más amplia de leyes, reglamentos y normas, para  identificar la solidez y eficacia de los derechos. En México, de manera  adicional, hay que reconocer que se logró un avance en derechos humanos, al  reformar el Artículo 1º de nuestra Constitución Política y definir el principio Pro Persona, en el que todas las autoridades tienen la obligación de  promover y proteger estos derechos fundamentales. En este sentido, utilizando  este criterio Pro Persona, en un amparo promovido por la Profeco por el  caso Mexicana, un tribunal aplicó una norma de carácter internacional, como son  las Directrices de la ONU de 1985, en relación con nuestro artículo 1º y 28  constitucionales, y resolvió que la tutela de los derechos básicos de los  consumidores está en la misma dimensión que el de los derechos humanos. Esto sin  duda alguna sienta un precedente histórico en México, y que muchos países en el  mundo reconocen. Por tanto, la estrategia de internacionalizar y judicializar la  protección de estos derechos nos permite concluir que en este ámbito del marco  jurídico, México sí tiene y contribuye a una visión global de consumidor.

2.- Fortaleza de la autoridad. El nivel de solidez de las  autoridades en la materia varía en cada país. Los niveles de profesionalización,  los instrumentos coercitivos, los recursos de información, educación y  capacitación, son variables que demuestran diferentes avances. Pero la fuerza de  una autoridad también se mide a partir del diseño institucional que se cuenta  para promover mejores incentivos y hacer que la ley se cumpla. Aquí encontramos  países que han fusionado en una sola autoridad las funciones de combatir  prácticas anticompetitivas y de promover los derechos de los consumidores (por  ejemplo, nuestros vecinos del norte y muy especialmente Estados Unidos; en la  Unión Europea, casos como Francia; incluso en países como Australia y Nueva  Zelanda; en Latinoamérica el caso de Panamá). De manera adicional a estas dos  funciones, en países, como Colombia y Perú, se agrega un tercer eje, que es el  relativo a propiedad industrial y marcas, en donde una sola autoridad conjuga y  sistematiza los tres elementos. Finalmente, también debe analizarse el valor de  descentralización con el que las autoridades se desenvuelven, en donde vale la  pena destacar el caso de Canadá, en cuyo  régimen federal existen  responsabilidades claramente definidas de los diferentes órdenes de gobierno.  Cabe señalar que en la mayoría de los casos citados, el nombramiento del titular  del órgano gubernamental tiene un período determinado y un mecanismo de revisión  de los congresos, con lo que se le brinda mayor autonomía. De lo anterior se  desprende que existen claras evidencias que el impulso de la competencia y el  fortalecimiento de los derechos de los consumidores van de la mano y por tanto  el camino adecuado es darle una atención integral a estas funciones. Al final  del día, la competencia es el espacio objetivo en el que se desarrollan los  sujetos denominados consumidores.

En México, la PROFECO surge en una coyuntura donde nuestra economía era  cerrada, existía una débil competencia, predominaba la definición de precios  máximos en torno a productos y servicios, y donde el Estado era el gran  proveedor. En este sentido, la Profeco nace con un fuerte gen paternalista y  proteccionista, basado en desgastantes esquemas persecutorios. Asimismo, tiene  un fuerte espíritu centralista, pues no existen responsabilidades claras ni  medibles en otros niveles de gobierno. A pesar de que la Ley en la materia ha  sido modificada en múltiples ocasiones y mediante políticas públicas se ha  buscado la modernización, el diseño institucional de la Profeco se aleja de esa  visión internacional que busca mejores mecanismos para impulsar a ese consumidor  global. Por tanto, es urgente en nuestro país que a la luz de las  múltiples reformas estructurales que se están gestando, se valore la  conveniencia de fusionar la Profeco y la Comisión Federal de Competencia y  eventualmente con el Instituto Mexicano de la Propiedad Intelectual.  Adicionalmente, que este diseño avance en la transparencia para generar mayor  confianza en el mercado y reduzca zonas grises de discrecionalidad de la  autoridad.

3.- Patrones de consumo. Sin duda alguna este es uno de los  ámbitos donde encontraremos las más profundas diferencias. La promoción y  defensa de los derechos de los consumidores resulta más eficaz en la medida que  se identifique mejor la evolución de los patrones de consumo en la sociedad y es  directamente proporcional a la evolución y fuerza de los mercados. En donde  prevalece un nivel de ingreso medio, los consumidores disfrutan de una mayor  libertad para elegir sus bienes y servicios, y naturalmente la competencia entre  los proveedores se orienta a ganar su satisfacción, por lo que sin duda existen  mejores incentivos para impulsar políticas públicas integrales, que se enfoquen  a promover mejores prácticas comerciales. En cambio, bajo condiciones de pobreza  y marginación, se deben promover políticas más proteccionistas, pues el mercado  es muy débil y es donde más vulnerables se encuentran los consumidores. De esta  manera, los patrones de consumo contribuyen a la definición de la agenda de las  autoridades responsables. Por un lado, para las economías más desarrolladas  encontramos organismos y esfuerzos de cooperación internacional que buscan  generar parámetros de mejores políticas públicas, como son el caso de la OCDE y  de la International Consumers Protection Enforcement Network. Por el otro  lado, existen instancias que buscan impulsar medidas de protección a niveles  socioeconómicos que se encuentran en situación de pobreza o marginación, como la  Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) o el  Foro Iberoamericano de Agencias de Protección de Consumidores. Como se puede  concluir, las desigualdades socioeconómicas impiden hablar de un consumidor  global. En todo caso, se polariza en dos niveles de ingreso y consumo. En  México, a pesar de las desigualdades económicas, observamos un cambio drástico  en los patrones de consumo en los últimos años. Esto queda muy bien reflejado en  una publicación de la Profeco, coordinada por el Dr. José Merino, denominada “Bienestar y Consumo, el Consumidor Mexicano del Siglo XXI”, en la que con base  en el último censo del INEGI se observa cómo la mejora en el consumo ha sido un  factor clave en el aumento del bienestar en todos los deciles. Adicionalmente,  Profeco participa intensamente en los organismos y foros antes señalados, y el  reto principal ante las desigualdades socioeconómicas, consiste en poder diseñar  políticas públicas diferenciadas, a través de incentivar mejores prácticas  comerciales en aquellos sectores de ingreso medio, mientras que mantenga una  firme protección en los sectores más vulnerables. Por tanto, en cuanto a  patrones de consumo, México enfrenta la imposibilidad de configurar un  consumidor global único.

4.- Cultura de legalidad y educación de consumo. Si estamos  hablando del ejercicio de derechos, nos debemos remitir a los niveles de cultura  de la legalidad. Aquí es donde enfrentamos uno de los mayores rezagos, pues  mientras en México la autoridad busca evitar que el comercio formal infrinja la  Ley, está imposibilitada para aplicar la ley al comercio irregular. Lo anterior  es más complicado ante los niveles tan elevados de comercio informal, en donde  sin lugar a dudas los consumidores enfrentan mayores riesgos y abusos.  Adicionalmente, no se encuentra generalizada en la sociedad, sin importar el  nivel socioeconómico, una educación de consumo, en la que al buscar proteger su  patrimonio e integridad, los consumidores sean desincentivados para adquirir sus  bienes y servicios en el comercio informal. Por estas razones, existe un gran  potencial para fortalecer el mercado interno y los derechos de los consumidores,  mediante políticas públicas integrales con los temas de competencia y marcas,  pero sobre todo con una determinante participación de los otros niveles de  gobierno. Asimismo, buscar construir confianza de manera corresponsable con la  empresa y con la sociedad, en el cual se termine con el modelo persecutorio y se  dé paso a uno basado en mejores prácticas comerciales.

Estos cuatro elementos nos permiten confirmar lo complejo que resulta  configurar una definición unívoca de consumidor global. De buscar esa meta,  resulta fundamental avanzar en internacionalizar la definición de derechos y  mecanismos de defensa, en homogeneizar el diseño de los órganos de autoridad en  la materia, de reducir las diferencias socioeconómicas que se reflejan en  múltiples patrones de consumo y en fortalecer la cultura de la legalidad. México  tiene mucho que aportar al debate global, pero también tiene grandes  oportunidades de mejora y encaminarse hacia una reflexión profunda en la que se  integre un órgano con gran fuerza institucional que fusione las tareas de la  Profeco, la Comisión Federal de Competencia y el Instituto Mexicano de la  Propiedad Intelectual.

* Bernardo Altamirano Rodríguez, ex Procurador Federal del Consumidor,  Miembro del Grupo Asesor de Expertos del Programa COMPAL de la Conferencia de  las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y Presidente de Central  para el Desarrollo del Consumidor y el Ciudadano, A. C.

Les comparto artículo que me publicó Animal Político el pasado Día Mundial de los Derechos del Consumidor (15/03/13) http://www.animalpolitico.com/blogueros-blog-invitado/2013/03/15/es-posible-definir-un-consumidor-global/#axzz2SAGWTROi

Cooperación internacional para el fortalecimiento de los derechos de los consumidores.

El creciente intercambio comercial global genera retos permanentes a la eficacia de las agencias de protección al consumidor. En la medida que han proliferado los tratados y acuerdos comerciales, las agencias comienzan a desarrollar esfuerzos de cooperación internacional para intercambiar experiencias, definir mejor políticas públicas, buscar la ampliación de derechos sustantivos y adjetivos de los consumidores y propiciar así un cumplimiento de la ley más generalizado y relaciones de consumo más equitativas y seguras.

Las redes y agencias internacionales se encuentran frente a la gran oportunidad de concretar sus esfuerzos y brindar resultados específicos a los consumidores. Hacia el futuro se espera mayor visibilidad y articulación de los foros de participación internación y mayor incidencia de estas agendas en las políticas públicas locales. México presidirá el Foro Iberoamericano de Agencias Gubernamentales de Protección al Consumidor para el periodo 2013-2014

Antecedentes

Ya han pasado casi 30 años desde la emisión de las Directrices para la Protección del Consumidor, aprobados por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en abril de 1985. Si bien en diferentes países o regiones ya había un avance en leyes que definían mecanismos para promover y proteger los derechos de los consumidores, predominaba en dicha época una heterogeneidad en torno a la definición de derechos sustantivos y procedimientos para su defensa y garantía[1]. Previo a estas Directrices los derechos de los consumidores eran configurados desde lo local con formas y contenidos muy diversos. Adicionalmente, el mundo atravesaba la llamada  Guerra Fría, en la que estaban en discusión dos modelos económicos opuestos y, consecuentemente, la visión de los mercados, consumidores y la intervención de los gobiernos estaba en debate permanente. En este contexto de polarización resultaba difícil configurar un modelo único de derechos de los consumidores. Por estas razones es que las Directrices dan el primer paso hacia la universalización de los derechos de los consumidores. Sin duda, este fue un paso histórico, pues permitió construir un movimiento que trascendía fronteras, y era la oportunidad para impulsar mecanismos de cooperación internacional, no sólo en foros multilaterales, sino en lo regional y bilateral, pero también de una manera destacada en la cooperación entre organizaciones ciudadanas especializadas en la agenda del consumidor[2].

Las Directrices de la ONU dieron pauta a la homologación en el diseño normativo de los derechos sustantivos de los consumidores. De esta manera, la ONU define seis derechos del consumidor de carácter universal: I) protección de los consumidores frente a los riesgos para su salud y seguridad; II) promoción y protección de los intereses económicos de los consumidores; III) el acceso de los consumidores a una información adecuada; IV) la educación del consumidor; V) la compensación al consumidor; vi) libertad para formar organizaciones de consumidores.

Estos seis ejes fundamentales han servido como parámetro en múltiples países. México no es la excepción y el espíritu de estas directrices se encuentra incluido en la Ley Federal de Protección al Consumidor.

Espacios de cooperación internacional

La cooperación internacional sobre los derechos de los consumidores ha enfrentado las mismas adversidades y oportunidades que otros ámbitos. Como veremos más adelante, la cooperación transgubernamental es la que ha prevalecido, en donde existe coordinación directa entre las agencias especializadas en la materia y no mediante un mecanismo tradicional, como pudiera ser a través de las cancillerías. Así, se cuenta con diferentes redes gubernamentales en los que se intercambian mejores experiencias de políticas públicas, información y cooperación judicial transfronteriza, entre muchos otros asuntos.

La desventaja de estos mecanismos es que la mayoría son informales y carecen de visibilidad por la falta de apoyos políticos y económicos. Por otro lado, en la mayoría de los espacios que se analizarán, se respira un ambiente de incapacidad para que las estructuras de gobierno tradicionales enfrenten eficazmente sus retos.

La protección y promoción de los derechos de los consumidores ha encontrado en la cooperación internacional una fórmula para el intercambio de experiencias, el análisis de casos, el identificar políticas públicas de mayor impacto, y buscar así generalizar el cumplimiento de la ley y de hacer más eficaces los derechos de los consumidores. Los foros son de distinta naturaleza y propósito.

a) Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). En 1969 la OCDE crea el Comité de Políticas del Consumidor. Los delegados se reúnen dos veces al año. Se trata de un espacio que, si se compara con otros comités de la misma OCDE, es compacto y tiene mucho mayor potencial para que sus trabajos tengan mayor alcance en los países miembro.

En este Comité se ha privilegiado la investigación y el análisis, el intercambio de información; se examinan formas y métodos para fortalecer los resultados de los países; se emiten lineamientos y recomendaciones y sobre todo publica y divulga el Consumer Policy Toolkit, que se ha consolidado entre los países miembro como un referente de las políticas públicas en la materia. No obstante estos avances, en la OCDE existe todavía un gran potencial para que sus análisis y resoluciones generen mayores compromisos a sus integrantes, mediante la publicación de compromisos, metas y resultados.

b) Red Internacional de Protección al Consumidor y Aplicación de la Ley (ICPEN). En 1992 se crea el mejor conocido ICPEN (por sus siglas en inglés: International Consumers Protection Enforcement Network), cuyo nombre inicial fue la International Marketing Supervision Network. No fue sino hasta septiembre de 2002, en la reunión anual en Australia, en donde adopta el nombre con el cual hoy es reconocido. Desde un inicio, este espacio busca las mejores fórmulas para la aplicación de la ley y las prácticas de comercio.

Más de 40 países pertenecen a esta Red, además de contar con representantes de la Unión Europea, la OCDE y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y Desarrollo (UNCTAD). El objetivo de esta Red es facilitar las acciones de cooperación internacional para prevenir y resarcir las prácticas de comercio transfronterizo que resulten engañosas y dañen al consumidor. Las reuniones son de carácter semestral y anualmente se define una Presidencia de entre los países miembro, la cual no dispone de secretariado técnico propio de ICPEN, sino que se apoya en el personal y estructura de cada organización nacional anfitriona de las reuniones. Esto sin duda ha impedido que los trabajos de este importante foro tengan una sistematización mucho más permanente y actualizada y sobre todo identificar metas y evaluar su cumplimiento por parte de los Estados miembro. Sin duda alguna este espacio es de los que mayor potencial tiene.

c) Foro Iberoamericano de Agencias Gubernamentales de Protección al Consumidor (FIAGC). Se trata de un órgano multilateral de cooperación informal, especializado en el análisis y discusión de la política pública de protección al consumidor, integrado por agencias gubernamentales de Iberoamérica.  Nace en 2002 en Santiago de Chile. Cuenta con 20 Estados miembro y cuatro observadores, entre ellos la UNCTAD, pero también de manera destacada Consumers International.

d) Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y Desarrollo (UNCTAD). La UNCTAD amerita una reflexión aparte, pues es un espacio estratégico para avanzar en la universalización de la protección de los derechos de los consumidores, y por que a ella le corresponde elaborar los proyectos de nuevas directrices que actualicen e incorporen los principales retos comerciales del presente y que nos permitan generar así una defensa sin fronteras. En los últimos meses se ha esforzado en promover una actualización a estas Directrices, que de concretarse, generarán un impulso a la cooperación internacional.

e) Otros espacios. La Unión Europea amerita una mención especial, pues si bien sus regulaciones vinculan sólo a sus Estados miembro, sirve de referencia para resaltar la gran relevancia de la cooperación internacional, sobre todo enfocada a la protección universal de los derechos de los consumidores. La Comisión Europea no tiene necesariamente facultades vinculatorias para hacer  cumplir las medidas, pero sí para definir regulaciones y armonizar políticas, como queda debidamente establecido en diferentes artículos del Tratado de Lisboa (como son el 12, 114, 169, entre otros). Esta solidez normativa e institucional permite que la UE participe de manera más coordinada y homogénea en los demás foros internacionales, como son los casos de ICPEN y de la misma OCDE.

Finalmente, y de manera reciente, las negociaciones del Acuerdo Trans-Pacífico de Asociación Económica (TPP por sus siglas en inglés), abre también una oportunidad para avanzar con una agenda de promoción de los derechos de los consumidores.

La participación de México en estos foros internacionales.

México desde su entrada a la OCDE ha participado en el Comité de Políticas del Consumidor. Sus lineamientos y documentos de trabajo han inspirado diferentes medidas, por ejemplo en materia de economía en internet, que es uno de los temas más presentes en la agenda de dicho organismo[3]

En cuanto a ICPEN, México participa en diferentes campañas conjuntas de prevención de fraudes, pero sobre todo en la última Reunión Anual que tuvo lugar en octubre de 2012 en Gante, Bélgica, la Profeco participó en la reflexión sobre cómo este Foro puede definir una agenda clara que le permita tener un mayor impacto e interlocución con empresas globales.

Sin duda alguna, el FIAGC es uno de los Foros en los que México ha participado de manera más activa; fue de los países fundadores,  e incluso coadyuvó en la redacción de sus Estatutos. En 2006 encabezó el Grupo de Trabajo en materia de Telecomunicaciones[4] y en 2008 presidió el Foro. Posteriormente, en 2009 dirigió los trabajos para emitir Lineamientos sobre Publicidad Engañosa.

Por último, en los últimos meses, México ha fortalecido su relación trilateral con sus contrapartes de los gobiernos de Estados Unidos de América y de Canadá. Lo anterior resultaba urgente, pues sin duda alguna el dinamismo del comercio internacional en América del Norte representa grandes retos para las autoridades, empresa y sociedad. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte no contempla definiciones específicas en torno a los derechos de los consumidores, por lo que resulta indispensable definir mecanismos ágiles y flexibles que permitieran impulsar la cooperación regional. De ahí que la Profeco en diciembre de 2011 haya convocado en la Ciudad de México al “Primer Diálogo de Alto Nivel”, en el que no sólo coincidieron autoridades, sino líderes y representantes de organizaciones ciudadanas y empresariales de Estados Unidos, México y Canadá. En este espacio los esfuerzos se orientaron a impulsar la corresponsabilidad del gobierno, la sociedad civil y el sector privado en el diseño e instrumentación de políticas públicas integrales en beneficio de los consumidores.

Asimismo, un tema prioritario consiste en establecer coordinación en materia de seguridad y prevención de riesgos en los hogares respecto al uso de productos de consumo. En este sentido, en Septiembre de 2011, se llevó a cabo la Primer Cumbre Norteamericana sobre Seguridad de Producto en Washington, en que Estados Unidos, México y Canadá firmaron una declaración conjunta en la que los países se comprometen a establecer mecanismos de cooperación e intercambio de información para la seguridad de los productos en la región. Finalmente, se acordó avanzar en la armonización de los requisitos de regulación y normalización como acciones conjuntas para proteger a los consumidores y mantener altos estándares en Norteamérica para aumentar la confianza de los consumidores y contar con una mayor eficiencia regulatoria.

Agenda y eficacia de la cooperación internacional

En materia de cooperación internacional para el desarrollo, existen grandes avances en la medición de resultados, como en las agendas de combate a la pobreza, medio ambiente, desastres naturales, entre otros. En cuanto al impulso de los derechos de los consumidores, el desarrollo de cooperación internacional puede ser de un alcance mayor de población objetivo, cuantificable en términos de bienestar social producido y de una inmediatez sin precedentes.

Como se observa, existen múltiples plataformas en las que se persiguen objetivos semejantes. El alcance de las resoluciones de cada foro son diferentes, no solo por la membresía de sus integrantes, sino también por la naturaleza de los mismos, pues resulta claro que algunos son sólo eminentemente informativos, mientras otros se acercan a tener fuerza obligatoria.

De ahí que la cooperación internacional se encuentra en un momento propicio para obtener resultados visibles a favor de los consumidores en todas partes del mundo. La pluralidad de espacios y foros, a partir de la diversidad de los retos económicos y sociales de sus integrantes, permitirá darle matices al modelo predominante de “consumidor” y consecuentemente lo hará más amplio, incluyente y global. El consumidor es al mercado, lo que el ciudadano a la democracia. Hemos visto cómo se han construido e instrumentado herramientas normativas, de seguimiento y evaluación de metas de países respecto de agendas democratizadoras y de fomento de los derechos civiles, económicos y sociales. Es el momento de avanzar rápida y eficazmente en la misma dirección en torno a los derechos del consumidor. Al final del día, en ambos casos estamos hablando de derechos ciudadanos. Estas medidas internacionales basadas en el adecuado disfrute de derechos básicos de los consumidores, sin duda redundará en relaciones de consumo más justas y equitativas, y contribuirá a la construcción de confianza.

Basta citar casos exitosos, como el impulso de una red de alertas de seguridad de productos global (como el proyecto 2012 de la OCDE) y el consecuente retiro inmediato de bienes, que pueden causar un daño o perjuicio a la salud de los consumidores, lo cual tiene un impacto rápido, directo y cuantificable. También la mejora continua de las normas internacionales de bienes y servicios, así como la difusión de estudios de calidad de productos que se venden en distintas regiones del mundo, contribuyen a construir una comunidad pro-consumidor de alcance global mejor informada y  más segura.

Por eso resulta indispensable identificar aspectos de una agenda mínima, sobre la cual se identifiquen los actores y sus responsabilidades, y buscar convergencias entre los diferentes espacios. El primer paso sería definir el foro más adecuado, por su naturaleza, para tener un liderazgo clave en la materia. Por ejemplo, la UNCTAD es indiscutiblemente el espacio para relanzar la discusión sobre la ampliación de los derechos básicos de los consumidores, mientras que ICPEN debe consolidar sus esfuerzos en fortalecer el cumplimiento y eficacia de la ley, así como promover mejores prácticas. En cambio, la OCDE sin duda resulta el espacio clave para avanzar en el diseño de mejores políticas públicas y establecer mecanismos de evaluación y cumplimiento. Por su parte, el FIAGC tiene una gran oportunidad de avanzar en la discusión del disfrute de derechos básicos de acuerdo con la realidad socioeconómica de la región, impulsar una nueva visión de legalidad, combatir el comercio informal[5], así como establecer una agenda amplia de buenas prácticas con empresas transfronterizas, entre otros.

A partir de definir la idoneidad del foro y el alcance de su trabajo, el segundo paso consiste en identificar el tema específico que convendría desarrollar en el mismo. Como se observa, el FIAGC tiene importantes ventanas de oportunidad para impulsar de manera eficaz un conjunto de temas que tendrían gran visibilidad en sus Estados miembro. Por ejemplo, el tema de intereses económicos de los consumidores, mismo que está directamente vinculado con la capacidad de consumo de productos básicos, y que a su vez, se vincula con el ejercicio eficaz de derechos humanos, como lo  veremos más adelante.

Tabla 1 Agenda de Cooperación Internacional[6]

Temas de la agenda OCDE ICPEN FIAGC UNCTAD UE
Seguridad de Producto X X X X
Prácticas Comerciales/ Empresas Globales X X O X
Intereses Económicos de los Consumidores O O X
Publicidad Engañosa X X X X
Mercados Regulados X O X
Educación X X X X X
Comercio Electrónico X X O X
Compensación/Reparación de Daños O O
Protección de Datos/ Privacidad X X O X

Derechos de carácter universal de los consumidores.

Recordemos que la ONU emitió sus Directrices en abril de 1985, las cuales son de carácter universal. Las autoridades y los consumidores deben internalizar estos principios básicos y así ampliar la protección y promoción de los derechos de los consumidores. Como ejemplo, cabe la pena recordar que en abril de 2012 un tribunal en México, con base en un amparo promovido directamente por la Profeco, reconoció por primera ocasión que los derechos básicos de los consumidores ameritan una tutela y protección especial al nivel de los derechos humanos. Dentro de la resolución del tribunal no solo se citan preceptos básicos de la Constitución o de la Ley, sino que justamente se fundamenta en las Directrices de la ONU.

Este antecedente fue posible gracias a la reciente reforma al artículo 1o de la Constitución mexicana, en la que se establece la obligación a todas las autoridades de proteger y promover los derechos humanos , así como de interpretar la norma siempre maximizando los derechos de la persona (principio Pro Persona). De esta manera, en México la protección de los derechos de los consumidores ya no sólo es una cuestión de legalidad, sino que se adquiere un nivel superior, que es el de los derechos humanos. Cabe señalar que México es de los pocos países en todos los foros internacionales antes mencionados, en los que se tiene este nivel de reconocimiento judicial.

Por estas razones es un imperativo que en los foros internacionales, y de manera específica en la UNCTAD, se avance en la construcción de nuevas directrices, que permitan al consumidor tener derechos básicos más robustos, y así permitir a la autoridad una mejor protección y avanzar en la judicialización de la misma. El pasado mes de noviembre en Lima, se llevó a cabo el II Foro Internacional sobre Protección al Consumidor, en donde uno de los temas que se encuentra discutiendo y promoviendo la UNCTAD es un nuevo marco normativo internacional que responda al dinamismo de la economía global.

De manera paralela a la concreción de este esfuerzo normativo, el FIAGC es un espacio en donde se debe configurar una visión integral y equilibrada, en la que el libre mercado tenga como centro de gravedad los derechos humanos y los derechos básicos de los consumidores. El propósito debe ser cómo defender el ejercicio eficaz de derechos humanos, como son el de alimentación o vivienda digna, a partir del derecho básico de la ONU a la promoción y protección de los intereses económicos de los consumidores. Lo anterior será de gran utilidad entre los países iberoamericanos para encontrar un criterio sólido que permita ampliar la protección a los derechos de grupos socioeconómicos vulnerables, que se encuentran con limitaciones de gasto y enfrentan grandes retos para adquirir productos básicos de consumo. Asimismo, en el futuro inmediato se necesitará mayor certidumbre de cómo proteger el consumo de recursos naturales escasos, como el agua[7].

Desde el punto de vista económico, los gobiernos deben promover incentivos y políticas públicas para fortalecer la producción y distribución de estos productos, propiciando así mejores precios para los consumidores. Desde el punto de vista jurídico, la cuestión relevante es cómo combatir prácticas abusivas en la comercialización de este tipo de productos dada la escasez de los mismos[8].

Propuestas para fortalecer la cooperación internacional

Instrumentos Normativos Internacionales Actualizados. Como se indicó, existe un esfuerzo de UNCTAD para modernizar las directrices. Esta medida daría pauta a un nuevo horizonte de cooperación. Por este motivo, urge la mayor atención pública sobre este proceso y conseguir se concrete en el corto plazo.

Visibilidad. Las agencias a nivel nacional enfrentan adversidades para comunicar y divulgar sus agendas. A mayor nivel, estos esfuerzos de cooperación internacional no permean en el consumidor directamente. Por tanto es prioritario generar mecanismos de comunicación, a través de los cuales las agendas de cada espacio sean transmitidas en lo local, y que permitan ser punta de lanza para las agencias en torno a la concreción de metas y compromisos.

Voluntad Política. Si se busca tener una base sólida de cooperación, se requiere la más firme y clara voluntad política de las partes. En cada espacio se deberá dejar claro el objetivo de sus reuniones, y señalar si se trata de análisis o de toma de decisiones. En este último caso es cuando los titulares de las agencias deben participar activamente, para resolver compromisos de alto nivel, sobre los cuales de manera periódica se pueda dar seguimiento y evaluación.

Gobernanza. La cooperación será más sólida en la medida que trascienda los esfuerzos intergubernamentales y que se establezcan mecanismos claros de interlocución con la sociedad y las empresas. La meta será ampliar la coalición de actores involucrados con esta agenda.

Mecanismos de Información, Seguimiento y Evaluación. En foros como FIAGC y ICPEN, donde insisto existe un gran potencial, se encuentran casos de imposibilidad de contar con una estructura mínima para sistematizar la información, darle seguimiento a los compromisos y evaluar los resultados. Más allá de los esfuerzos extraordinarios en los que incurre cada país anfitrión, al rotar las presidencias se pierde el hilo conductor y la continuidad. Esto es una gran debilidad institucional que enfrentan los espacios de cooperación.

Impulsar la visión Proconsumidor. El FIAGC es el espacio propicio para promover un cambio de paradigma, en el que la protección sea menos reactiva y coercitiva, y apostarle más a la prevención y en conseguir que el cumplimiento de la ley sea más generalizado, a través de impulsar nuevas medidas que incentiven mejores prácticas comerciales, a través de la corresponsabilidad y construcción de confianza.

Alianza para el Gobierno Abierto. Actualmente existen 52 países adheridos a este acuerdo, por lo que es una oportunidad estratégica para que la cooperación internacional impulse el movimiento proconsumidor a nivel global. Si las agencias nacionales y la sociedad civil impulsan estas iniciativas, serán los consumidores quienes se empoderen al contar con mayor información y se reduzcan las asimetrías de información en los mercados. Adicionalmente, el avanzar en la transparencia, permitirá construir indicadores globales, mediante los cuales se propicie una mejor rendición de cuentas, tanto pública, como comercial.

Retos de México. Sin duda alguna debe profundizar y fortalecer su participación en los diferentes espacios. En el caso del FIAGC debe promover la cooperación para mejorar la protección de los derechos de los consumidores  de productos básicos, y buscar la correlación con la defensa de derechos humanos[9]. En cuanto a la OCDE, es necesario darle mayor visibilidad interna a su agenda, estudios e investigaciones, para que sean el fundamento de la toma de decisiones interna y avanzar en agendas de cambio de políticas públicas. En cuanto a ICPEN, representa la gran oportunidad para cerrar flancos a empresas globales que tienen prácticas comerciales abusivas transfronterizas, a través del intercambio de información y experiencias.

Conclusiones

A lo largo del artículo se analizó la dinámica y perspectiva de los espacios internacionales de cooperación y construcción de políticas públicas de protección y promoción de los derechos de los consumidores. El tema se ha desarrollado en espacios de interlocución entre agencias gubernamentales especializadas en el tema. Lo anterior ha dado lugar a diversos foros, que aunque coincidan en temas, tienen distintos objetivos, integrantes y niveles de instrumentación y seguimiento de acuerdos. Es importante que hacia el futuro se  fortalezcan estas redes   y conseguir resultados más directos a favor de los consumidores. En particular, se debe lograr mayor visibilidad de estos mecanismos y que los resultados tengan incidencia sobre la generación de políticas públicas a nivel local. Por lo anterior, estas redes gubernamentales están siendo un punto de interacción privilegiado para construir mecanismos de diálogo y trabajo con la sociedad civil y el sector privado

Desde una posición privilegiada como participante de las distintas redes gubernamentales, México debe proyectar un sólido liderazgo internacional en el futuro del tema; en particular, utilizando la universalización de los derechos de los consumidores como derechos humanos en la que es referente.

NOTAS

[1] Hay ejemplos muy destacados, como el de Estados Unidos de América, que desde principios del Siglo XX experimentó movimientos de consumidores, y donde tal vez uno de los momentos más significativos fue el discurso que dirigió el Presidente John F. Kennedy al Congreso. En él, se planteó la agenda sobre los derechos de los consumidores. Del otro lado del Atlántico, en diferentes países de la Unión Europea se experimentaron avances en el ámbito social con el impulso de organizaciones de consumidores en la segunda mitad del S. XX. Asimismo, en cuanto a las políticas comunitarias europeas, habrá que tener en mente que en el Tratado de Lisboa (1 de diciembre de 2009) ya se incluyeron diferentes aspectos sobre los derechos de los consumidores. Finalmente, desde los 60, en el ámbito de políticas públicas, la OCDE ha hecho esfuerzos importantes en la materia.

[2] Uno de los casos más emblemáticos es el de Consumers International, que desde hace más de 50 años desarrolla una federación global de organizaciones de consumidores y cuenta con una red en 115 países.

[3]Al respecto en septiembre pasado, la Profeco definió líneas de acción en la materia, para prevenir fraudes vía electrónica. Estas medidas fueron diseñadas e instrumentadas de manera conjunta con la industria, a través de la Asociación Mexicana de Internet (AMIPCI). Así se avanza localmente con compromisos internacionales mediante esquemas de corresponsabilidad.

[4] El resultado de este Grupo fueron dos documentos que contienen los acuerdos y compromisos alcanzados por los países sobre el tema: la Declaración de las Agencias Gubernamentales de Protección de los Consumidores sobre los Derechos Básicos de los Usuarios de Servicios de Telefonía y los Compromisos de las Agencias Gubernamentales de Protección al Consumidor, sobre los Derechos Básicos de los Usuarios de Servicios de Telefonía.

[5] El comercio informal es una de las principales fuentes de riesgos y abusos contra los consumidores en las economías en desarrollo en general, y en México en particular.

[6] La X en las casillas significa que dicho tema ya forma parte de la agenda de dicho foro, mientras que la O indica que tiene potencial para ser desarrollado en el mismo.

[8] Como ejemplo, entre junio y octubre de 2012, a raíz de la contingencia de gripe aviar H7N3, que afectó la distribución y venta del huevo y por el alto impacto en el precio del huevo, la Profeco emprendió sus acciones privilegiando el criterio constitucional de principio pro persona, tomando en cuenta que no solamente estaba en juego la legalidad en las relaciones de consumo, sino también derechos fundamentales como el derecho a la alimentación que ameritan una tutela especial

[9] Al cierre de la presente edición, México fue propuesto por Costa Rica en el seno del FIAGC para presidir dicho Foro para el período 2013-2014 y fue acordado por unanimidad. En dicha sesión se replanteó de forma y fondo el mecanismo de trabajo, al crear un Grupo Asesor, que acompañe a la Presidencia en su dirección, así como un Grupo Temático, que definirá la agenda concreta de largo plazo que se desarrollará. Lo anterior con el propósito de fortalecer la coordinación Iberoamericana en foros internacionales, sobre todo ante el inminente debate que impulsa la UNTAD para actualizar las directrices de la ONU. Asimismo, FIAGC trabajará en una reflexión profunda, para que en sus trabajos no sólo se avance con temas globales de vanguardia que se discuten en la OCDE y ICPEN, sino que se identificarán aquellos aspectos propios que deban enriquecer la discusión global sobre los derechos de los consumidores, y así ampliar los matices comentados, a la visión predominante.

Bernardo Altamirano Rodríguez es Procurador Federal del Consumidor de México. Maestro en Administración y Políticas Públicas por la London School of Economics and Political Science. Licenciado en Derecho por el ITAM con posgrado en Derecho Público por la Universidad de Paris. Fue Jefe de la Unidad de Enlace y Desarrollo Institucional de la Presidencia de la República. En el ámbito internacional fue diplomático acreditado a la representación de México ante la Unión Europea y el Reino de Bélgica así como representante de México ante el Comité de Políticas del Consumidor de la OCDE, el International Consumer Protection and Enforcement Network (ICPEN), así como el Foro Iberoamericano de Agencias Gubernamentales de Protección al Consumidor (FIAGC). Su Twitter @BerAltamirano

Ensayo publicado en noviembre 2012 en el Portal de la Revista Foreign Affairs Latinoamérica. Aquí el link directo: http://www.revistafal.com/index.php?option=com_content&view=article&id=1402:cooperacion-internacional-derechos-consumidores&catid=183:portada&Itemid=490