¿Es posible definir un consumidor global?

Por: Bernardo Altamirano Rodríguez

Hoy se celebra el Día Mundial de los Derechos del Consumidor. La elección del  15 de marzo para conmemorar a los consumidores nos remonta al discurso que  pronunciara en 1963 ante el Congreso el entonces Presidente John F. Kennedy, en  donde justamente se posicionó notablemente sobre estos derechos. Pero darle el  carácter de “Día Mundial” implica reconocer que en todo el planeta se  desarrollan esfuerzos de diferente impacto que buscan hacer más eficaz el  disfrute de los derechos de los consumidores.

Existen avances y pendientes de esta agenda tan importante, que pueden  analizarse en lo global, en lo regional y en lo nacional. En el primer nivel,  uno de los puntos de inflexión fue la emisión de las Directrices de la ONU de  1985 en las que se definen los derechos básicos de los consumidores. No debemos  obviar que dicho esfuerzo se dio en medio de la Guerra Fría, en la que existían  dos modelos económicos y de mercado antagónicos, por lo que llegar a un consenso  en torno a principios básicos que debían atenderse a nivel global, fue un gran  logro. En lo regional, destacan instrumentos claros de cooperación y  coordinación en el seno de la Unión Europea, así como esfuerzos importantes en  el ámbito Iberoamericano. En lo nacional, prevalecen amplias diferencias en el  nivel de avance en los marcos jurídicos, que implican retos de las autoridades,  legisladores, empresa y sociedad, respecto de cómo promover con mayor eficacia  estos derechos.

Ante este conjunto de esfuerzos enfocados a internacionalizar la defensa de  los derechos de los consumidores e impulsar mecanismos y políticas públicas  homogéneas, es válido preguntarse si podemos hablar de un consumidor global y  dónde se encuentra México. Para hacer una primera aproximación de respuesta,  propongo analizar los avances en torno a cuatro elementos fundamentales: marco  jurídico, fortaleza de la autoridad, patrones de consumo y cultura de la  legalidad.

1.- Marco jurídico. La legislación  en la protección de los derechos ha evolucionado, tanto en lo sustantivo, como  en lo procedimental. México fue país pionero en definir un marco jurídico ad  hoc pero esta tarea, al ser interdisciplinaria, implica también la  sistematización con otras áreas, como son la de competencia económica, la  legislación de sectores regulados y monopolios, diseño de servicios públicos, la  seguridad jurídica en torno a marcas y patentes, los trabajos de normalización y  certificación de la conformidad, entre muchos otros. Todos estos elementos  implican evaluar una dimensión más amplia de leyes, reglamentos y normas, para  identificar la solidez y eficacia de los derechos. En México, de manera  adicional, hay que reconocer que se logró un avance en derechos humanos, al  reformar el Artículo 1º de nuestra Constitución Política y definir el principio Pro Persona, en el que todas las autoridades tienen la obligación de  promover y proteger estos derechos fundamentales. En este sentido, utilizando  este criterio Pro Persona, en un amparo promovido por la Profeco por el  caso Mexicana, un tribunal aplicó una norma de carácter internacional, como son  las Directrices de la ONU de 1985, en relación con nuestro artículo 1º y 28  constitucionales, y resolvió que la tutela de los derechos básicos de los  consumidores está en la misma dimensión que el de los derechos humanos. Esto sin  duda alguna sienta un precedente histórico en México, y que muchos países en el  mundo reconocen. Por tanto, la estrategia de internacionalizar y judicializar la  protección de estos derechos nos permite concluir que en este ámbito del marco  jurídico, México sí tiene y contribuye a una visión global de consumidor.

2.- Fortaleza de la autoridad. El nivel de solidez de las  autoridades en la materia varía en cada país. Los niveles de profesionalización,  los instrumentos coercitivos, los recursos de información, educación y  capacitación, son variables que demuestran diferentes avances. Pero la fuerza de  una autoridad también se mide a partir del diseño institucional que se cuenta  para promover mejores incentivos y hacer que la ley se cumpla. Aquí encontramos  países que han fusionado en una sola autoridad las funciones de combatir  prácticas anticompetitivas y de promover los derechos de los consumidores (por  ejemplo, nuestros vecinos del norte y muy especialmente Estados Unidos; en la  Unión Europea, casos como Francia; incluso en países como Australia y Nueva  Zelanda; en Latinoamérica el caso de Panamá). De manera adicional a estas dos  funciones, en países, como Colombia y Perú, se agrega un tercer eje, que es el  relativo a propiedad industrial y marcas, en donde una sola autoridad conjuga y  sistematiza los tres elementos. Finalmente, también debe analizarse el valor de  descentralización con el que las autoridades se desenvuelven, en donde vale la  pena destacar el caso de Canadá, en cuyo  régimen federal existen  responsabilidades claramente definidas de los diferentes órdenes de gobierno.  Cabe señalar que en la mayoría de los casos citados, el nombramiento del titular  del órgano gubernamental tiene un período determinado y un mecanismo de revisión  de los congresos, con lo que se le brinda mayor autonomía. De lo anterior se  desprende que existen claras evidencias que el impulso de la competencia y el  fortalecimiento de los derechos de los consumidores van de la mano y por tanto  el camino adecuado es darle una atención integral a estas funciones. Al final  del día, la competencia es el espacio objetivo en el que se desarrollan los  sujetos denominados consumidores.

En México, la PROFECO surge en una coyuntura donde nuestra economía era  cerrada, existía una débil competencia, predominaba la definición de precios  máximos en torno a productos y servicios, y donde el Estado era el gran  proveedor. En este sentido, la Profeco nace con un fuerte gen paternalista y  proteccionista, basado en desgastantes esquemas persecutorios. Asimismo, tiene  un fuerte espíritu centralista, pues no existen responsabilidades claras ni  medibles en otros niveles de gobierno. A pesar de que la Ley en la materia ha  sido modificada en múltiples ocasiones y mediante políticas públicas se ha  buscado la modernización, el diseño institucional de la Profeco se aleja de esa  visión internacional que busca mejores mecanismos para impulsar a ese consumidor  global. Por tanto, es urgente en nuestro país que a la luz de las  múltiples reformas estructurales que se están gestando, se valore la  conveniencia de fusionar la Profeco y la Comisión Federal de Competencia y  eventualmente con el Instituto Mexicano de la Propiedad Intelectual.  Adicionalmente, que este diseño avance en la transparencia para generar mayor  confianza en el mercado y reduzca zonas grises de discrecionalidad de la  autoridad.

3.- Patrones de consumo. Sin duda alguna este es uno de los  ámbitos donde encontraremos las más profundas diferencias. La promoción y  defensa de los derechos de los consumidores resulta más eficaz en la medida que  se identifique mejor la evolución de los patrones de consumo en la sociedad y es  directamente proporcional a la evolución y fuerza de los mercados. En donde  prevalece un nivel de ingreso medio, los consumidores disfrutan de una mayor  libertad para elegir sus bienes y servicios, y naturalmente la competencia entre  los proveedores se orienta a ganar su satisfacción, por lo que sin duda existen  mejores incentivos para impulsar políticas públicas integrales, que se enfoquen  a promover mejores prácticas comerciales. En cambio, bajo condiciones de pobreza  y marginación, se deben promover políticas más proteccionistas, pues el mercado  es muy débil y es donde más vulnerables se encuentran los consumidores. De esta  manera, los patrones de consumo contribuyen a la definición de la agenda de las  autoridades responsables. Por un lado, para las economías más desarrolladas  encontramos organismos y esfuerzos de cooperación internacional que buscan  generar parámetros de mejores políticas públicas, como son el caso de la OCDE y  de la International Consumers Protection Enforcement Network. Por el otro  lado, existen instancias que buscan impulsar medidas de protección a niveles  socioeconómicos que se encuentran en situación de pobreza o marginación, como la  Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) o el  Foro Iberoamericano de Agencias de Protección de Consumidores. Como se puede  concluir, las desigualdades socioeconómicas impiden hablar de un consumidor  global. En todo caso, se polariza en dos niveles de ingreso y consumo. En  México, a pesar de las desigualdades económicas, observamos un cambio drástico  en los patrones de consumo en los últimos años. Esto queda muy bien reflejado en  una publicación de la Profeco, coordinada por el Dr. José Merino, denominada “Bienestar y Consumo, el Consumidor Mexicano del Siglo XXI”, en la que con base  en el último censo del INEGI se observa cómo la mejora en el consumo ha sido un  factor clave en el aumento del bienestar en todos los deciles. Adicionalmente,  Profeco participa intensamente en los organismos y foros antes señalados, y el  reto principal ante las desigualdades socioeconómicas, consiste en poder diseñar  políticas públicas diferenciadas, a través de incentivar mejores prácticas  comerciales en aquellos sectores de ingreso medio, mientras que mantenga una  firme protección en los sectores más vulnerables. Por tanto, en cuanto a  patrones de consumo, México enfrenta la imposibilidad de configurar un  consumidor global único.

4.- Cultura de legalidad y educación de consumo. Si estamos  hablando del ejercicio de derechos, nos debemos remitir a los niveles de cultura  de la legalidad. Aquí es donde enfrentamos uno de los mayores rezagos, pues  mientras en México la autoridad busca evitar que el comercio formal infrinja la  Ley, está imposibilitada para aplicar la ley al comercio irregular. Lo anterior  es más complicado ante los niveles tan elevados de comercio informal, en donde  sin lugar a dudas los consumidores enfrentan mayores riesgos y abusos.  Adicionalmente, no se encuentra generalizada en la sociedad, sin importar el  nivel socioeconómico, una educación de consumo, en la que al buscar proteger su  patrimonio e integridad, los consumidores sean desincentivados para adquirir sus  bienes y servicios en el comercio informal. Por estas razones, existe un gran  potencial para fortalecer el mercado interno y los derechos de los consumidores,  mediante políticas públicas integrales con los temas de competencia y marcas,  pero sobre todo con una determinante participación de los otros niveles de  gobierno. Asimismo, buscar construir confianza de manera corresponsable con la  empresa y con la sociedad, en el cual se termine con el modelo persecutorio y se  dé paso a uno basado en mejores prácticas comerciales.

Estos cuatro elementos nos permiten confirmar lo complejo que resulta  configurar una definición unívoca de consumidor global. De buscar esa meta,  resulta fundamental avanzar en internacionalizar la definición de derechos y  mecanismos de defensa, en homogeneizar el diseño de los órganos de autoridad en  la materia, de reducir las diferencias socioeconómicas que se reflejan en  múltiples patrones de consumo y en fortalecer la cultura de la legalidad. México  tiene mucho que aportar al debate global, pero también tiene grandes  oportunidades de mejora y encaminarse hacia una reflexión profunda en la que se  integre un órgano con gran fuerza institucional que fusione las tareas de la  Profeco, la Comisión Federal de Competencia y el Instituto Mexicano de la  Propiedad Intelectual.

* Bernardo Altamirano Rodríguez, ex Procurador Federal del Consumidor,  Miembro del Grupo Asesor de Expertos del Programa COMPAL de la Conferencia de  las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y Presidente de Central  para el Desarrollo del Consumidor y el Ciudadano, A. C.

Les comparto artículo que me publicó Animal Político el pasado Día Mundial de los Derechos del Consumidor (15/03/13) http://www.animalpolitico.com/blogueros-blog-invitado/2013/03/15/es-posible-definir-un-consumidor-global/#axzz2SAGWTROi